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Art. 17-bis – Il reclamo e la mediazione

Il testo dell’articolo 17-bis del decreto n. 546 rubricato «Il reclamo e la mediazione», è stato integralmente sostituito dall’articolo 9, comma 1, lettera l), del decreto di riforma. Il nuovo testo, pur ricalcando in massima parte quello previgente, presenta rilevanti novità, introdotte allo scopo di potenziare l’istituto e così incentivare ulteriormente la deflazione del contenzioso tributario.

L’istituto del reclamo/mediazione

L’istituto del reclamo/mediazione, anche dopo la riforma, continua a configurarsi come uno strumento obbligatorio, che consente un esame preventivo della fondatezza dei motivi del ricorso e della legittimità della pretesa tributaria, nonché una verifica circa la possibilità di evitare, anche mediante il raggiungimento di un accordo di mediazione, che la controversia prosegua davanti al giudice. Le modifiche introdotte riguardano in particolare:

  • l’estensione dell’ambito di applicazione dell’istituto a tutti gli enti impositori, agli agenti della riscossione e ai soggetti iscritti nell’albo di cui all’articolo 53 del D.Lgs. n. 446 del 1997, nonché alle controversie in materia catastale;
  • la semplificazione delle modalità di instaurazione del procedimento;
  • la quantificazione del beneficio della riduzione delle sanzioni in senso più favorevole al contribuente;
  • le regole per il pagamento delle somme dovute a seguito di mediazione;
  • l’estensione anche alle cause reclamabili della possibilità di esperire la conciliazione giudiziale.

Da quando si applica

Le nuove disposizioni sul processo tributario si applicano, in via generale, a decorrere dal 1° gennaio 2016, ossia ai giudizi pendenti a tale data. Per quanto concerne gli atti prima esclusi dalla disciplina del reclamo/mediazione (ad esempio, gli atti di accertamento catastale o gli atti di altri enti impositori), la nuova disciplina si applica con riferimento ai ricorsi notificati dal contribuente a decorrere dal 1° gennaio 2016.

Estensione dell’ambito di applicazione

Nell’originaria previsione, il reclamo/mediazione ha trovato applicazione soltanto per le controversie tributarie di valore non superiore a ventimila euro «relative ad atti emessi dell’Agenzia delle entrate». Tale inciso non figura più nel testo novellato dell’articolo 17-bis; pertanto l’istituto, pur restando circoscritto alle sole liti fino a ventimila euro di valore, è ora esteso a tutte le controversie tributarie, anche qualora parte in giudizio sia un ente impositore diverso dall’Agenzia delle entrate (ad esempio, l’Agenzia delle dogane e dei monopoli o un ente locale) ovvero l’agente o il concessionario privato della riscossione.

La scelta del legislatore di ampliare la platea degli enti coinvolti nel procedimento di reclamo si giustifica in base al principio di economicità dell’azione amministrativa, preso atto dell’efficacia deflattiva riscontrata in relazione al contenzioso sugli atti emessi dall’Agenzia delle entrate e dell’elevato numero di controversie di modesto valore che caratterizza in generale il contenzioso tributario.

Tenuto conto della natura degli atti degli agenti e dei concessionari privati della riscossione, si ritiene che il reclamo possa trovare applicazione per le impugnazioni concernenti, in particolare:

  • cartelle di pagamento per vizi propri;
  • fermi di beni mobili registrati di cui all’articolo 86 del D.P.R. n. 602 del 1973;
  • iscrizioni di ipoteche sugli immobili ai sensi dell’articolo 77 del D.P.R. n. 602 del 1973.

Nel vigore della nuova disciplina, l’individuazione delle controversie soggette al reclamo avviene dunque sulla base di un unico criterio, cioè il valore della lite non superiore a ventimila euro.

Per la determinazione di detto valore si fa riferimento alle disposizioni del novellato articolo 12, comma 2, del decreto n. 546, che sullo specifico punto sono rimaste invariate (L’articolo 12, comma 2, prevede che per individuare il valore della lite occorre aver riguardo all’importo del tributo, al netto degli interessi e delle eventuali sanzioni, irrogate con l’atto impugnato; per le cause relative esclusivamente alle irrogazioni di sanzioni, il valore è costituito dalla somme di queste).

L’articolo 17-bis, al comma 6, contempla espressamente l’ipotesi che oggetto di mediazione sia il rifiuto tacito alla restituzione di tributi, sanzioni, interessi o altri accessori, ipotesi, peraltro, già profilata dall’Agenzia delle entrate in via interpretativa (cfr. circolare n. 9/E del 2012, par. 1.1).

Esclusione

Si evidenzia che il nuovo articolo 17-bis conferma l’esclusione dall’ambito di applicabilità del reclamo/mediazione delle controversie di valore indeterminabile (circolare n. 9/E del 2012, par. 1,3,2), ad eccezione delle liti in materia catastale, individuate dall’articolo 2, comma 2, del decreto n. 546. Infine, il comma 10 dell’articolo 17-bis – nel riprodurre integralmente il contenuto del previgente comma 4 – conferma la non applicabilità del reclamo/mediazione alle liti in materia di aiuti di Stato individuate dal successivo articolo 47-bis.

Semplificazione delle modalità di instaurazione del procedimento

Il nuovo comma 1 dell’articolo 17-bis stabilisce che «il ricorso produce anche gli effetti di un reclamo e può contenere una proposta di mediazione con rideterminazione dell’ammontare della pretesa». Ciò significa che, nelle controversie in questione, la proposizione dell’impugnazione produce, oltre agli effetti sostanziali e processuali tipici del ricorso, anche quelli del reclamo/mediazione.

In sostanza, il procedimento di reclamo/mediazione è introdotto automaticamente con la presentazione del ricorso. La pregressa disciplina prevedeva, invece, un’apposita istanza di reclamo, motivata sulle stesse ragioni che sarebbero state portate all’attenzione del giudice nella eventuale fase giurisdizionale con il successivo deposito del ricorso, decorsi i termini previsti per la conclusone del procedimento.

Il venir meno della necessità di presentazione di un’apposita istanza giustifica anche la mancata riproposizione della previgente disposizione che dichiarava espressamente applicabili al procedimento di reclamo, in quanto compatibili, le norme sulla proposizione del ricorso.

Nella nuova configurazione il procedimento di reclamo/mediazione è, infatti, connaturato al processo.

Per le controversie in questione il contribuente ha, comunque, la facoltà di inserire nel ricorso una proposta di mediazione con rideterminazione dell’ammontare della pretesa, già esercitabile, sulla base del testo normativo antecedente, attraverso la presentazione del reclamo. Nell’ambito delle controversie relative alle operazioni catastali, tale proposta potrà avere ad oggetto, ad esempio, la modifica del classamento o della rendita catastale determinati dall’Ufficio.

Effetti della presentazione del reclamo

Il novellato comma 2 dell’articolo 17-bis stabilisce che «Il ricorso non è procedibile fino alla scadenza del termine di novanta giorni dalla data di notifica, entro il quale deve essere conclusa la procedura di cui al presente articolo».

Ciò significa che con la proposizione del ricorso si apre una fase amministrativa di durata pari a 90 giorni entro la quale deve svolgersi il procedimento di reclamo/mediazione.

Tale fase, che si colloca temporalmente tra l’avvio dell’azione giudiziaria (coincidente con la notifica del ricorso) e l’eventuale instaurazione del giudizio (i termini per la costituzione del ricorrente, come si vedrà, restano sospesi durante il procedimento), è finalizzata all’esame del reclamo e dell’eventuale proposta di mediazione, con l’obiettivo di evitare, in caso di esito positivo, che la causa sia portata a conoscenza del giudice.

Il termine di 90 giorni va computato dalla data di notifica del ricorso all’ente impositore

Se la notifica del ricorso è effettuata a mezzo del servizio postale, il predetto termine decorre dalla data di ricezione del ricorso da parte dell’ente destinatario, in analogia con quanto accade per la decorrenza del termine per la costituzione in giudizio del ricorrente, alla luce del prevalente indirizzo della giurisprudenza della Corte di cassazione (21 aprile 2011 n. 9173 – 28 giugno 2012 n.10815 – 28 settembre 2012 n. 16565 – 26 ottobre 2012 n. 18373 – 12 novembre 2012 n. 19677 – 11 dicembre 2012 n. 22675).

Il termine di 90 giorni è soggetto alla sospensione dei termini processuali nel periodo feriale (dal 1 al 31 agosto di ciascun anno), come esplicitato dal comma 2, ultimo periodo, dell’articolo 17-bis.

Durante la pendenza del procedimento di reclamo/mediazione, e cioè a decorrere dalla notifica del ricorso e nei successivi 90 giorni, calcolati applicando le regole dei termini processuali, si verificano i seguenti effetti:

  • il ricorso non è procedibile, secondo quanto previsto dal comma 2 dell’articolo 17-bis. L’azione giudiziaria può essere proseguita, attraverso la costituzione in giudizio del ricorrente, solo una volta scaduto il termine per lo svolgimento dell’istruttoria. Come chiarito dal successivo comma 3, il termine di trenta giorni per la costituzione in giudizio del ricorrente, previsto dall’articolo 22 del decreto n. 546, decorre solo dopo lo scadere del termine dilatorio di 90 giorni; inoltre, la commissione tributaria provinciale, se rileva che la costituzione in giudizio è avvenuta prima dello scadere dei novanta giorni, rinvia la trattazione della causa per consentire l’esame del reclamo;
  • sono sospesi ex lege la riscossione e il pagamento delle somme dovute in base all’atto oggetto di contestazione, come previsto dal comma 8 dell’articolo 17-bis.

Tale disposizione stabilisce altresì che, decorso il termine di 90 giorni senza che vi sia stato accoglimento del reclamo o perfezionamento della mediazione, il contribuente è tenuto a corrispondere gli interessi previsti dalle singole leggi d’imposta per il periodo di sospensione. La disciplina sul punto ricalca quella previgente, fatta eccezione per la previsione – contenuta nel comma 9-bis, ultimo periodo, del vecchio articolo 17-bis e non riproposta nel nuovo testo – che dichiarava inoperante la sospensione legale per i casi di improcedibilità del ricorso a seguito di prematura costituzione in giudizio del ricorrente.

Pertanto, si deve ritenere che ora la sospensione legale della riscossione, che consegue automaticamente alla presentazione del ricorso, operi anche nel caso in cui il contribuente si costituisca prima dello scadere del termine di 90 giorni. Gli effetti sopra descritti si producono esclusivamente nel caso di rituale instaurazione delle controversie alle quali è applicabile l’articolo 17-bis.

Ciò significa che qualora il ricorso sia inammissibile (perché ad esempio presentato tardivamente) oppure sia proposto avverso un atto non rientrante nell’ambito di applicazione del reclamo/mediazione, i termini per la costituzione in giudizio del ricorrente decorrono dalla notifica del ricorso stesso e, inoltre, non opera la sospensione legale della riscossione.

Il perfezionamento dell’accordo di mediazione

L’opzione di istituire un soggetto “terzo” deputato all’istruttoria è stata esclusa dal legislatore in quanto in campo tributario l’istituto del reclamo/mediazione si configura maggiormente come espressione dell’esercizio di un potere di autotutela nonché più adeguata determinazione dell’ente impositore, che va stimolato ed incoraggiato, allo scopo di indurre ogni Amministrazione a rivedere i propri errori prima dell’intervento del giudice.

Ai sensi del successivo comma 5, l’organo che procede all’istruttoria, se non intende accogliere il reclamo o l’eventuale proposta di mediazione del contribuente, formula d’ufficio una propria proposta di mediazione.

Il perfezionamento dell’accordo di mediazione, avviene:

  • con il pagamento, entro venti giorni dalla data di sottoscrizione dell’accordo, dell’importo dovuto per la mediazione o, in caso di pagamento rateale, della prima rata, se la controversia ha ad oggetto un atto impositivo o di riscossione;
  • con la sottoscrizione dell’accordo stesso, se la controversia ha ad oggetto il rifiuto espresso o tacito alla richiesta di restituzione di somme;
  • con la sottoscrizione dell’accordo, per le controversie aventi ad oggetto operazioni catastali.

L’esito del procedimento rileva anche per i contributi previdenziali ed assistenziali la cui base imponibile è riconducibile a quella delle imposte sui redditi.

Quantificazione del beneficio della riduzione delle sanzioni in senso più favorevole al contribuente

Il comma 7 dell’articolo 17-bis ridetermina, in senso più favorevole per il contribuente, il beneficio della riduzione delle sanzioni dovute a seguito dell’intervenuto accordo di mediazione, nella misura del «trentacinque per cento del minimo previsto dalla legge».

La disciplina risulta più favorevole per il contribuente sotto un duplice aspetto: le sanzioni sono ridotte al 35 per cento (mentre in precedenza la percentuale era fissata al 40 per cento) ed irrogabili sulla base del minimo edittale previsto dalla legge (e non più in rapporto dell’ammontare del tributo risultante dalla mediazione).

Il comma 7, ultimo periodo, ripropone la previgente disposizione secondo cui sulle somme dovute a titolo di contributi previdenziali e assistenziali non si applicano sanzioni e interessi.

È ammessa la possibilità di pagamento rateale delle somme «in un massimo di otto rate trimestrali di pari importo o in un massimo di sedici rate trimestrali se le somme dovute superano i cinquantamila euro», secondo quanto previsto dall’articolo 8, comma 2, del D.Lgs. n. 218 del 1997.

Applicabilità della conciliazione giudiziale alle controversie reclamabili

Le controversie instaurate a seguito di rigetto dell’istanza di reclamo ovvero di mancata conclusione dell’accordo di mediazione rientrano nell’ambito di applicabilità della conciliazione, disciplinata dai nuovi articoli 48, 48-bis e 48-ter del decreto n. 546. La ratio risponde all’esigenza di potenziare gli istituti deflativi sia nella fase anteriore al giudizio che in pendenza di causa.

Possono essere oggetto di conciliazione anche le cause, pendenti al 1° gennaio 2016, di valore non superiore a ventimila euro e concernenti atti dell’Agenzia delle entrate, per le quali sia stata esperita infruttuosamente la mediazione in applicazione della previgente disciplina.

Come redigere il ricorso

Appurato che l’atto notificato rientra tra quelli reclamabili, basterà proporre il ricorso senza l’istanza di reclamo-mediazione, poiché il procedimento amministrativo relativo si applica automaticamente.

Il ricorso dovrà contenere:

  • i dati ed il domicilio del contribuente (ivi compreso l’indirizzo Pec);
  • i dati ed il domicilio del difensore eventualmente nominato (compreso l’indirizzo Pec), con la relativa Procura speciale;
  • l’indicazione della categoria di appartenenza del difensore (obbligo introdotto dal comma 3 dell’art. 12 del medesimo decreto n. 546 che consente al giudice la liquidazione delle spese di lite secondo la relativa tariffa professionale);
  • gli esatti riferimenti dell’atto impugnato (ente che ha emesso l’atto, numero di protocollo, data della notifica ed ulteriori eventuali specifiche);
  • le motivazioni dell’illegittimità della pretesa dell’Ente impositore;
  • le richieste del contribuente (ad esempio l’annullamento dell’atto);
  • il valore della lite (che dovrà essere inferiore a 20.000 Euro, perché possa essere esperita la fase del reclamo-mediazione); nel valore non rilevano eventuali somme a titolo di sanzioni e interessi.

Al ricorso dovranno essere allegate le copie dei documenti che si intendono depositare al momento della successiva costituzione in giudizio.

Si ricorda che l’omessa indicazione dell’indirizzo PEC del difensore comporta l’aumento della metà del contributo unificato, ai sensi dell’articolo 13, comma 3-bis, del D.P.R. n. 115 del 2002.

È facoltativo l’inserimento nel ricorso dell’istanza di mediazione.

Fonte: Finanza&Fisco e La Legge per tutti.

Ulteriori articoli che trattano la mediazione:

Le novità dalla riforma del contenzioso: reclamo e mediazione (D.Lgs. n. 156 del 24 settembre 2015)

Mediazione: valida la notifica tramite pec

Mediazione accolta: ricorso inammissibile con condanna alle spese

 

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Notizie su giuseppe

Dottore Commercialista, Revisore Contabile, Consulente Tecnico del Tribunale di Paola (Cs). Iscritto all’Ordine dei Commercialisti di Paola dal 2002.

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5 Commenti

  1. ferdinando Giordano

    Nel mentre, nel caso di notifica di cartella esattoriale è palese che il ricorso ex art 17/bis va inoltrato all’ente impositore, nel caso, invece, si contesti la legittimità di un atto esecutivo [es. preavviso di fermo amministrativo] per mancata notifica della prodromica cartella esattoriale non è chiaro se il ricorso vada inoltrato:
    – al solo agente di riscossione
    – al solo ente impositore
    – oppure, per sicurezza, ad entrambi.

    • È sufficiente l’inoltro del ricorso al solo concessionario. Per i vizi eventualmente riferibili all’Ente Impositore il concessionario in forza dell’art. 39 del D.Lgs.112/1999 e’ tenuto a chiamarlo in causa se non vuole risponderne (suggerimento di Riccardo Trovato). Lo ha confermato anche la Cassazione con le sentenze n. 1009 e 1314 del 2016 (suggerimento di Bruno Maviglia).

  2. Come precisato dall’Avv.to Fabio Longo: nè il preavviso nè il fermo sono atti esecutivi .

  3. Buonasera una domanda di procedura: con la modifica della normativa sulla mediazione da Gennaio 2017 il ricorso va redatto senza alcun riferimento alla mediazione così coem previsto prima dell’introduzione dell’istituto medesimo?
    Grazie

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